Українська молодь: Принцип подвійного підпорядкування органів державного управління в світлі реформи і створення виконкомів місцевих рад

^Для^{досягнення}^цілей^,^що^стоять^перед^{суспільством,}^{держава}^{створює}^органи^{управління}^,^{визначає}^їх^{завдання}^і^{функції}^,^{комплектує}^ці^органи^{кваліфікованими}^{кадрами}^.^В^умовах^,^коли^{зростає}^роль^{державних}^{органів}^у^{вирішенні}^{загальнодержавних}^і^{місцевих}^справ^,^з^{особливою}^{актуальністю}^постає^{завдання}^{конкретного}^{дослідження}^{принципів}^{організації}^і^{діяльності}^{державного}^{апарату}^,^{раціоналізації}^його^на^{науковій}^основі^.^{Подвійне}^{підпорядкування}^{означає}^,^що^{місцевий}^орган^{управління}^{підпорядкований}^по^двох^лініях^:^а⁾^по^{вертикалі}⁽^вищому^органу^{управління}⁾^і^б⁾^по^{горизонталі}⁽^раді^,^{яка утворила}^дані^органи^{управління}^).^Однак^лінії^{підпорядкування}^,^хоча^і^{відображають}^сам^факт^{підпорядкування}^,^не^мають^{ніякого}^{відношення}^до^{характеру}^{адміністративно}^-^{правових}^зв^'^язків^.^{Вертикальні}^і^{горизонтальні}^лінії^{вказують}^тільки^на^{наявність}^зв^'^язків^між^{відповідними}^{органами}^.^{Наведене}^{положення}^{означає}^лише^,^що^«^{подвійне}^{підпорядкування}^»^є^{підпорядкування}^по^{горизонталі}^і^{вертикалі}^.^Дані^{поняття}^не^йдуть^далі^{констатації}^факту^{залежності}^різних^{органів}^..
Які^органи^в^свою^чергу^{підпорядковуються}^{нижчестоящому}^органу^-^по^{горизонталі}^і^по^{вертикалі}^.^{Облвиконком}^,^{наприклад}^,^{підкоряючись}^{обласній}^раді^та^{Кабінету}^{Міністрів}^,^має^у^{підпорядкуванні}^по^{горизонталі}^свої^{управління}^та^{відділи}^,^а^по^{вертикалі}^-^{виконкоми}^{районних}^та^{міських}⁽^{обласного}^{підпорядкування}⁾^рад^.^У^свою^чергу^,^багато^{вищестоящих}^{органів}^,^яким^{підкоряються}^по^{вертикалі}^і^{горизонталі}^{нижчестоящі}^органи^,^також^{перебувають}^у^{подвійному}^{підпорядкуванні}^.^{Повинна існувати}^,^таким^чином^,^ціла^{система}^{подвійного}^{підпорядкування}^.^{Наприклад}^,^{районний}^відділ^{культури}^{підпорядковується}^у^своїй^{діяльності}^,^як^{виконкому}^{районної}^ради^,^так^і^{обласному}^{управлінню}^{культури}^.^Ці^вищі^органи^,^у^свою^чергу^,^також^{перебувають}^у^{подвійному}^{підпорядкуванні}^:^{виконком}^{районної}^Ради^{підпорядковується}^як^{районній}^Раді^,^так^і^{виконкому}^;^{обласне}^{управління}^{культури}^{підпорядковується}^{одночасно}^{облвиконкому}^і^{Міністерству}^{культури}^і^т^.^д^.^Всі^органи^,^{побудовані}^на^основі^{принципу}^{подвійного}^{підпорядкування}^{знаходяться}^в^{складній}^{взаємодії}^один^з^одним^.^У^{процесі}^цієї^{взаємодії}^{складається}^{система}^{взаємозв}^'^язків^між^{ланками}^{державного}^{апарату}^,^за^{допомогою}^якої^{досягається}^{внутрішня}^{єдність}^в^{діяльності}^{органів}^{управління}^.^Аналіз^{подвійного}^{підпорядкування}^{органів}^{державного}^{управління}^{необхідно}^вести^тому^не^тільки^з^{позицій}^органу^{управління}^,^що^{знаходиться}^в^{подвійному}^{підпорядкуванні}^.^Слід^{враховувати}^всю^{систему}^{взаємовідносин}^,^що^{складається}^в^{результаті}^дії^{принципу}^{подвійного}^{підпорядкування}^.^{Зазначена}^{система}^{взаємин}^{складається}^з^{безлічі}^{окремих}^{складових}^{елементів}^,^{однорідних}^за^своїм^{змістом}^і^{призначенням}^.^Ці^{елементи}^об^'^{єднуються}^у^{правові}^{інститути}^,^що^{виражають}^{найбільш}^типові^{відносини}^{подвійного}^{підпорядкування}⁽^{інститут}^{призначення}^{посадових}^осіб^,^{скасування}^та^{зупинення}^актів^{управління}^,^{накладення}^{дисциплінарних}^{стягнень}^і^т^.^д^.).^Із^{сукупності}^{елементів}^{подвійного}^{підпорядкування}^{складається}^{напрямок}^{діяльності}⁽^{керівництво}⁾^органу^,^що^{знаходиться}^в^{подвійному}^{підпорядкуванні}^,^з^боку^{вищестоящих}^{органів}^по^{вертикалі}^і^по^{горизонталі}^.^У^{відриві}^від^{поняття}^{керівництва}⁽^{управління}⁾^не^може^бути^{зрозуміла}^{природа}^{подвійного}^{підпорядкування}^;^{юридичні}^форми^{подвійного}^{підпорядкування}^не^можна^{розглядати}^тому^{ізольовано}^від^змісту^{діяльності}^{державного}^{апарату}^.^{Подвійне}^{підпорядкування}^-^це^{організаційний}^зв^'^язок^,^{який органічно}^{поєднується}^зі^{змістом}^{діяльності}^{органів}^,^яку^вона^{опосередковує}^.^{Підпорядкування}^в^{державному}^{управлінні}^існує^тому^не^тільки^там^,^де^в^{наявності}^всі^{атрибути}^{адміністративних}^{відносин}^в^{області}^{призначення}^і^{зміщення}^осіб^,^{покарання}^за^скоєні^вчинки^і^т^.^д^.^{Господарське}^{керівництво}^,^{наприклад}^,^Самі^{правові}^норми^,^що^{регулюють}^{господарську}^{діяльність}^,^{забезпечуються}^не^так^{санкцією}^,^{скільки}^{системою}^{організаційних}^{заходів}^.^Однак^норми^не^{перестають}^бути^{конкретними}^{приписами}^,^{адресованими}^{конкретним}^{виконавцям}^.^{Змінюються}^лише^методи^{регулювання}^{відносин}^,^{владний}^{характер}^же^{відносин}^{зберігається}^.^{Питання}^,^правда^,^{ускладнюється}^тим^,^що^при^{подвійному}^{підпорядкуванні}^існує^{одночасне}^{керівництво}⁽^{управління}⁾^{нижчестоящим}^{органом}^з^боку^двох^або^{декількох}^вищих^{органів}^.^Чи^не^веде^таке^«^{розщеплення}^»^{єдиного}^зв^'^язку^«^{керівництво}^-^{підпорядкування}^»^до^{фактичної}^{ліквідації}^однієї^з^ліній^{керівництва}^-^{підпорядкування}^?^І^якщо^ні^,^то^яким^чином^{досягається}^{єдність}^в^{діяльності}^органу^,^що^{знаходиться}^в^{подвійному}^{підпорядкуванні}^,^при^{одночасному}^{керівництві}^ним^з^боку^{вищестоящих}^{органів}^по^{вертикалі}^і^{горизонталі}^?^Чи^не^веде^таке^{керівництво}^до^{паралелізму}^,^до^{дублювання}^,^до^{подвійності}^{керівництва}^?^Щоб^{відповісти}^на^ці^{питання}^,^{необхідно}^мати^на^увазі^,^що^{керівництво}⁽^{управління}⁾^є^{сукупністю}^{функцій}^,^{здійснюваних}^{органами}^,^{побудованими}^за^{галузевим}^,^{територіально}^-^{виробничим}^,^{функціональним}^,^{адміністративно}^-^{територіальним}^і^тому^{подібним}^{принципам}^.^Гнучке^{співвідношення}^{органів}^влади^і^{управління}^,^що^{здійснюють}^ці^{функції}^,^{дозволяє}^зв^'^язати^всі^{частини}^{складного}^і^{розгалуженого}^{адміністративно}^-^{господарського}^{апарату}^в^єдину^{систему}^.^{Питання}^про^{створення}^{раціональних}^{взаємовідносин}^між^{органами}^{управління}^в^період^,^коли^{одночасно}^{посилюється}^і^{територіальний}^,^і^{галузевий}^і^{функціональний}^{принципи}^{керівництва}⁽^а^саме^з^«^{зіткнення}^»^цих^{процесів}^і^{випливають}^форми^{подвійного}^{підпорядкування}^),^має^{вирішуватися}^,^таким^чином^,^шляхом^{аналізу}^{функцій}^{управлінь}^.^Аналіз^цих^{функцій}^і^{дозволяє}^з^'^{ясувати}^їх^{характер}^і^{визначити}^,^який^орган^і^якими^{методами}^їх^{повинен}^{здійснювати}^.^{Принцип}^{подвійного}^{підпорядкування}^{забезпечує}^{найбільш}^{доцільне}^{поєднання}⁽^а^отже^,^і^{співвідношення}⁾^{територіального}^,^{галузевого}^та^{функціонального}^{принципів}^{організації}^та^{діяльності}^{відповідних}^{державних}^{органів}^.^В^одному^органі^,^{одночасно}^{підпорядкованому}^по^{вертикалі}^і^{горизонталі}^,^{утворюється}^свого^роду^«^зв^'^язка^{», «}^вузол^{», «}^пучок^»^різних^«^ниток^»^{керівництва}^,^в^{результаті}^{відпадає}^{потреба}^{вищестоящим}^{органам}^{створювати}^на^місцях^свою^{паралельну}^мережу^{територіальних}^,^{галузевих}^,^{функціональних}^{органів}^.^{Подвійне}^{підпорядкування}^є^формою^{спільного}^{здійснення}^{централізованих}^і^{децентралізованих}^{функцій}^{керівництва}^за^{допомогою}^{єдиного}^{апарату}^{управління}^,^формою^{гнучкого}^{поєднання}^цих^{функцій}^.^Форми^{подвійного}^{підпорядкування}^{органів}^{державного}^{управління}^не^можна^{розглядати}^тому^в^{відриві}^від^об^'^{єктивного}^{процесу}^{спеціалізації}^{функцій}^за^{галузевим}⁽^{функціонально}^-^{галузевим}^,^{функціональним}⁾^і^{територіальним}⁽^{адміністративно}^-^{територіальним}^,^{виробничо}^-^{територіальним}⁾^{принципам}^и.^{Поглиблення}^цього^{процесу}^{неминуче}^в^умовах^{ускладнення}^{господарсько}^-^{організаторських}^{функцій}^{держави}^,^{переплетення}^і^{взаємопроникнення}^{зазначених}^{принципів}^{вимагає}^{встановлення}^{правильного}^{співвідношення}^між^{різними}^{ланками}^{державного}^{апарату}^.^Щоб^на^ділі^{забезпечити}^,^{наприклад}^,^{повновладдя}^рад^{на місцях,}^{необхідно}^,^щоб^ради^та^{численні}^ланки^{господарських}^{органів}^{становили}^{взаємодіючу}^{систему}^,^що^в^свою^чергу^{вимагає}^{врахування}^{існуючої}^сітки^{адміністративно}^-^{територіального}^поділу^.^Для^{усунення}^{паралелізму}^і^{дублювання}^в^роботі^{державного}^{апарату}^{необхідно}^{виробити}^{наукові}^{критерії}^для^{правильного}^{вирішення}^{питання}^про^те^,^в^яких^{випадках}^,^{наприклад}^,^{центральні}^органи^{України}^{повинні}^{створювати}^на^{території}^{областей}^свої^органи^або^{здійснювати}^{функції}^через^органи^,^які^є^{складовими}^{частинами}^{апарату}^{виконкомів}^{місцевих}^рад^{Принцип}^{подвійного}^{підпорядкування}^сприяє^{організаційно}^-^{правовому}^{оформленню}^{державних}^{функцій}^,^{забезпечує}^їх^{комплексне}^і^{одночасне}^{здійснення}^,^{запобігаючи}^і^{сприяючи}^{усунення}^{різного}^роду^{відомчих}^,^{місницьких}^,^{централістичних}^явищ^.^Під^{подвійним}^{підпорядкуванням}^органу^{державного}^{управління}^слід^{розуміти}^{складається}^в^{системі}^{органів}^{державного}^{апарату}^певну^{систему}^{взаємовідносин}^,^в^якій^нижчий^орган^{державного}^{управління}^діє^під^{одночасним}^і^{безпосереднім}^{керівництвом}^,^як^{відповідного}^{представницького}^органу^{державної}^влади^,^так^і^вищого^органу^{державного}^{управління}^{загальної}^або^{спеціальної}^{компетенції}^,^в^{результаті}^чого^{забезпечується}^{внутрішню}^{єдність}^і^{поєднання}^{загальнодержавних}^і^{місцевих}^{інтересів}^у^{діяльності}^{зазначених}^{органів}^.^{Діяльність}^{місцевих}^{органів}^влади^і^{управління}^{розвивається}^і^{поглиблюється}^{центральними}^{органами}^,^що^{створює}^{передумови}^для^{розмежування}^{компетенції}^між^«^{центром}^»^і^«^{місцями}^».^{Компетенція}^{центральних}^{органів}^{висловлює}^{загальні}^{інтереси}^{нижчестоящих}^{адміністративних}^{одиниць}^,^{компетенція}^{останніх}^{спрямована}^на^{здійснення}^цих^{інтересів}^з^{урахуванням}^{специфічних}^{інтересів}^{місцевих}^{органів}^.^З^одного^боку^,^{потреби}^{населення}^швидко^{ростуть}^і^вони^не^можуть^бути^{задоволені}^тільки^силами^«^місць^{» ,}^з^іншого^боку^,^{місцеві}^Ради^та^їх^{виконавчо}^-^{розпорядчі}^органи^{звертають}^більшу^увагу^на^{індивідуальні}^{потреби}^{громадян}^.^У^{результаті}^{посилюється}^{взаємна}^{допомога}^і^{співпраця}^{органів}^{загальної}^та^{спеціальної}^{компетенції}^,^{виявляється}^їх^{найбільш}^{доцільне}^{поєднання}^,^{засноване}^на^повазі^прав^{місцевих}^Рад^{вищестоящими}^і^{функціональними}^{органами}^і^{державному}^{підході}^{місцевих}^Рад^при^{виконанні}^своїх^{функцій}^.^Однак^при^{розмежуванні}^{компетенції}^між^«^{центром}^»^і^«^{місцями}^»^{мірилом}^{повинні}^бути^не^{місцеві}^справи^,^а^{гарантії}^{здійснення}^{інтересів}^{держави}^,^{принцип}^{доцільності}^.^{Місцеві}^ради^,^{наприклад}^,^{виконуючи}^{завдання}^{загальнодержавного}^{значення}^на^місцях^,^{здійснюють}^певною^мірою^{централізоване}^{керівництво}^{відповідними}^{органами}^{управління}^{(виконкомами).}^Тому^{підпорядкування}^{виконкомів}^{місцевим р}^адам^{необхідно}^для^{здійснення}^всіх^{завдань}^,^які^{доцільно}^{виконувати}^на^місцях⁽^в^тому^числі^і^{загальнодержавних}^),^отже^,^і^{місцеві}^ради^{покликані}^{забезпечувати}^{дотримання}^{загальнодержавних}^{інтересів}^.^Інше^{тлумачення}^{принижувало}^б^роль^{місцевих}^рад^,^які^об^'^{єднують}^на^{відповідній}^{території}^всі^види^{державної}^{діяльності}^,^і^в^той^же^час^{невиправдано}^{випиналася}^б^роль^{галузевих}^і^{функціональних}^{органів}^,^що^{здійснюють}^,^як^{правило}^,^вузько^{спеціалізовані}^{функції}^.^У^зв^'^язку^з^{розширенням}^прав^{місцевих}^рад^{обмежиться}^коло^питань^,^при^{вирішенні}^яких^{нижчестоящий}^орган^{управління}^{підпорядковуватиметься}^{вищестоящому}^по^{вертикалі}^.^{Ускладнення}^на^місцях^{функцій}^по^{керівництву}^{господарським}^і^{культурним}^{будівництвом}^{вимагає}^{гнучкого}^{поєднання}^{централізованого}^{керівництва}^з^{розвитком}^{ініціативи}^{місцевих}^{органів}^влади^і^{управління}^.^{Міркування}^на^тему^про^те^,^яка^лінія^{підпорядкування}^{повинна}^{отримати}^{перевагу}⁽^або^стати^єдиною⁾^без^{урахування}^{характеру}^самих^{функцій}^,^є^{безплідним}^{заняттям}^.^Не^органи^{управління}^{породжують}^{принцип}^{подвійного}^{підпорядкування}^,^а^{сукупність}^об^'^{єктивних}^{факторів}^{вимагає}^з^{необхідністю}^{застосування}^форм^{подвійного}^{підпорядкування}^в^{діяльності}^{відповідних}^{органів}^{управління}^.

^{Олександр Майстренко}
^{Юлія Завгородня}

Українська молодь

Рубрики

08.05.14

Принцип подвійного підпорядкування органів державного управління в світлі реформи і створення виконкомів місцевих рад

Немає коментарів:

Дописати коментар