Интернет реклама УБС

08.05.14

Принцип подвійного підпорядкування органів державного управління в світлі реформи і створення виконкомів місцевих рад


Для досягнення цілей, що стоять перед суспільством, держава створює органи управління, визначає їх завдання і функції, комплектує ці органи кваліфікованими кадрами. В умовах , коли зростає роль державних органів у вирішенні загальнодержавних і місцевих справ, з особливою актуальністю постає завдання конкретного дослідження принципів організації і діяльності державного апарату, раціоналізації його на науковій основі.Подвійне підпорядкування означає, що місцевий орган управління підпорядкований по двох лініях : а) по вертикалі (вищому органу управління ) і б) по горизонталі (раді, яка утворила дані органи управління). Однак лінії підпорядкування, хоча і відображають сам факт підпорядкування, не мають ніякого відношення до характеру адміністративно-правових зв'язків. Вертикальні і горизонтальні лінії вказують тільки на наявність зв'язків між відповідними органами. Наведене положення означає лише, що «подвійне підпорядкування» є підпорядкування по горизонталі і вертикалі. Дані поняття не йдуть далі констатації факту залежності різних органів ..
Які
органи в свою чергу підпорядковуються нижчестоящому органу - по горизонталі і по вертикалі. Облвиконком, наприклад, підкоряючись обласній раді та Кабінету Міністрів, має у підпорядкуванні по горизонталі свої управління та відділи, а по вертикалі - виконкоми районних та міських (обласного підпорядкування) рад. У свою чергу, багато вищестоящих органів, яким підкоряються по вертикалі і горизонталі нижчестоящі органи, також перебувають у подвійному підпорядкуванні. Повинна існувати, таким чином, ціла система подвійного підпорядкування. Наприклад, районний відділ культури підпорядковується у своїй діяльності, як виконкому районної ради, так і обласному управлінню культури. Ці вищі органи, у свою чергу, також перебувають у подвійному підпорядкуванні: виконком районної Ради підпорядковується як районній Раді, так і виконкому; обласне управління культури підпорядковується одночасно облвиконкому і Міністерству культури і т. д.Всі органи, побудовані на основі принципу подвійного підпорядкування знаходяться в складній взаємодії один з одним. У процесі цієї взаємодії складається система взаємозв'язків між ланками державного апарату, за допомогою якої досягається внутрішня єдність в діяльності органів управління .
 
Аналіз подвійного підпорядкування органів державного управління необхідно вести тому не тільки з позицій органу управління, що знаходиться в подвійному підпорядкуванні. Слід враховувати всю систему взаємовідносин, що складається в результаті дії принципу подвійного підпорядкування. Зазначена система взаємин складається з безлічі окремих складових елементів, однорідних за своїм змістом і призначенням. Ці елементи об'єднуються у правові інститути, що виражають найбільш типові відносини подвійного підпорядкування (інститут призначення посадових осіб, скасування та зупинення актів управління, накладення дисциплінарних стягнень і т. д.). Із сукупності елементів подвійного підпорядкування складається напрямок діяльності (керівництво ) органу, що знаходиться в подвійному підпорядкуванні, з боку вищестоящих органів по вертикалі і по горизонталі.У відриві від поняття керівництва (управління) не може бути зрозуміла природа подвійного підпорядкування; юридичні форми подвійного підпорядкування не можна розглядати тому ізольовано від змісту діяльності державного апарату. Подвійне підпорядкування - це організаційний зв'язок, який органічно поєднується зі змістом діяльності органів, яку вона опосередковує. Підпорядкування в державному управлінні існує тому не тільки там, де в наявності всі атрибути адміністративних відносин в області призначення і зміщення осіб, покарання за скоєні вчинки і т. д. Господарське керівництво, наприкладСамі правові норми, що регулюють господарську діяльність, забезпечуються не так санкцією, скільки системою організаційних заходів. Однак норми не перестають бути конкретними приписами, адресованими конкретним виконавцям. Змінюються лише методи регулювання відносин, владний характер же відносин зберігається.Питання, правда, ускладнюється тим, що при подвійному підпорядкуванні існує одночасне керівництво (управління ) нижчестоящим органом з боку двох або декількох вищих органів. Чи не веде таке «розщеплення» єдиного зв'язку «керівництво - підпорядкування» до фактичної ліквідації однієї з ліній керівництва - підпорядкування ? І якщо ні, то яким чином досягається єдність в діяльності органу, що знаходиться в подвійному підпорядкуванні, при одночасному керівництві ним з боку вищестоящих органів по вертикалі і горизонталі? Чи не веде таке керівництво до паралелізму, до дублювання, до подвійності керівництва?Щоб відповісти на ці питання, необхідно мати на увазі, що керівництво (управління) є сукупністю функцій, здійснюваних органами, побудованими за галузевим, територіально-виробничим, функціональним, адміністративно-територіальним і тому подібним принципам. Гнучке співвідношення органів влади і управління, що здійснюють ці функції, дозволяє зв'язати всі частини складного і розгалуженого адміністративно-господарського апарату в єдину систему. Питання про створення раціональних взаємовідносин між органами управління в період, коли одночасно посилюється і територіальний, і галузевий і функціональний принципи керівництва (а саме з «зіткнення» цих процесів і випливають форми подвійного підпорядкування), має вирішуватися, таким чином, шляхом аналізу функцій управлінь. Аналіз цих функцій і дозволяє з'ясувати їх характер і визначити, який орган і якими методами їх повинен здійснювати .Принцип подвійного підпорядкування забезпечує найбільш доцільне поєднання (а отже, і співвідношення ) територіального, галузевого та функціонального принципів організації та діяльності відповідних державних органів. В одному органі, одночасно підпорядкованому по вертикалі і горизонталі, утворюється свого роду «зв'язка», «вузол», « пучок » різних « ниток » керівництва , в результаті відпадає потреба вищестоящим органам створювати на місцях свою паралельну мережу територіальних, галузевих, функціональних органів. Подвійне підпорядкування є формою спільного здійснення централізованих і децентралізованих функцій керівництва за допомогою єдиного апарату управління , формою гнучкого поєднання цих функцій.Форми подвійного підпорядкування органів державного управління не можна розглядати тому в відриві від об'єктивного процесу спеціалізації функцій за галузевим ( функціонально-галузевим , функціональним) і територіальним (адміністративно-територіальним, виробничо-територіальним) принципами. Поглиблення цього процесу неминуче в умовах ускладнення господарсько-організаторських функцій держави, переплетення і взаємопроникнення зазначених принципів вимагає встановлення правильного співвідношення між різними ланками державного апарату. Щоб на ділі забезпечити, наприклад, повновладдя рад на місцях, необхідно, щоб ради та численні ланки господарських органів становили взаємодіючу систему, що в свою чергу вимагає врахування існуючої сітки адміністративно- територіального поділу.Для усунення паралелізму і дублювання в роботі державного апарату необхідно виробити наукові критерії для правильного вирішення питання про те, в яких випадках, наприклад, центральні органи України повинні створювати на території областей свої органи або здійснювати функції через органи, які є складовими частинами апарату виконкомів місцевих рад
 
Принцип подвійного підпорядкування сприяє організаційно-правовому оформленню державних функцій, забезпечує їх комплексне і одночасне здійснення , запобігаючи і сприяючи усунення різного роду відомчих , місницьких , централістичних явищ .Під подвійним підпорядкуванням органу державного управління слід розуміти складається в системі органів державного апарату певну систему взаємовідносин , в якій нижчий орган державного управління діє під одночасним і безпосереднім керівництвом , як відповідного представницького органу державної влади , так і вищого органу державного управління загальної або спеціальної компетенції , в результаті чого забезпечується внутрішню єдність і поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів у діяльності зазначених органів.Діяльність місцевих органів влади і управління розвивається і поглиблюється центральними органами, що створює передумови для розмежування компетенції між «центром» і «місцями». Компетенція центральних органів висловлює загальні інтереси нижчестоящих адміністративних одиниць, компетенція останніх спрямована на здійснення цих інтересів з урахуванням специфічних інтересів місцевих органів.З одного боку, потреби населення швидко ростуть і вони не можуть бути задоволені тільки силами «місць» , з іншого боку, місцеві Ради та їх виконавчо- розпорядчі органи звертають більшу увагу на індивідуальні потреби громадян. У результаті посилюється взаємна допомога і співпраця органів загальної та спеціальної компетенції , виявляється їх найбільш доцільне поєднання , засноване на повазі прав місцевих Рад вищестоящими і функціональними органами і державному підході місцевих Рад при виконанні своїх функцій.Однак при розмежуванні компетенції між «центром» і « місцями» мірилом повинні бути не місцеві справи, а гарантії здійснення інтересів держави, принцип доцільності. Місцеві ради, наприклад, виконуючи завдання загальнодержавного значення на місцях, здійснюють певною мірою централізоване керівництво відповідними органами управління (виконкомами). Тому підпорядкування виконкомів місцевим радам необхідно для здійснення всіх завдань, які доцільно виконувати на місцях ( в тому числі і загальнодержавних ), отже , і місцеві ради покликані забезпечувати дотримання загальнодержавних інтересів. Інше тлумачення принижувало б роль місцевих рад, які об'єднують на відповідній території всі види державної діяльності, і в той же час невиправдано випиналася б роль галузевих і функціональних органів, що здійснюють, як правило, вузько спеціалізовані функції. У зв'язку з розширенням прав місцевих рад обмежиться коло питань, при вирішенні яких нижчестоящий орган управління підпорядковуватиметься вищестоящому по вертикалі.  Ускладнення на місцях функцій по керівництву господарським і культурним будівництвом вимагає гнучкого поєднання централізованого керівництва з розвитком ініціативи місцевих органів влади і управління. Міркування на тему про те, яка лінія підпорядкування повинна отримати перевагу (або стати єдиною) без урахування характеру самих функцій, є безплідним заняттям. Не органи управління породжують принцип подвійного підпорядкування, а сукупність об'єктивних факторів вимагає з необхідністю застосування форм подвійного підпорядкування в діяльності відповідних органів управління .

Олександр Майстренко
Юлія Завгородня 

Немає коментарів:

Опублікувати коментар